Dari Pemadaman ke Perubahan Tata Kelola: Memutus Lingkaran Kekuasaan dalam Penanganan Kebakaran Hutan dan Lahan
Oleh: Shohibul Anshor Siregar
Persoalannya Bukan Hanya Bagaimana Memadamkan Api
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) kerap menghadirkan pemandangan yang sama: titik api terdeteksi, petugas dikerahkan, asap menyebar, masyarakat menghadapi gangguan kehidupan, pemerintah mengumumkan penanganan, dan berbagai pihak menjanjikan perbaikan. Setelah keadaan mereda, perhatian publik perlahan beralih. Akan tetapi, kemampuan suatu negara memadamkan api belum dengan sendirinya membuktikan bahwa negara tersebut telah mengatasi kondisi yang membuat kebakaran terus berulang.
Tesis utama artikel ini ialah bahwa karhutla tidak akan tertangani secara berkelanjutan apabila kebijakan hanya diarahkan pada api yang telah muncul, tanpa mengubah struktur insentif penguasaan lahan, memperkuat kemampuan negara mengubah informasi menjadi tindakan, memastikan pertanggungjawaban hukum, dan memulihkan kondisi ekologis serta sosial yang memungkinkan risiko berulang. Karena itu, keberhasilan penanganan karhutla harus diukur bukan hanya dari kecepatan pemadaman, luas kebakaran yang berhasil dikendalikan, atau jumlah perkara yang diproses, melainkan juga dari perubahan kondisi yang menghasilkan risiko, kepatuhan yang benar-benar terjadi, dan berkurangnya kerugian yang harus ditanggung masyarakat.
Tesis tersebut menggeser pusat perhatian dari peristiwa menuju mekanisme. Api adalah peristiwa yang dapat diamati. Akan tetapi, kemungkinan terjadinya api, besarnya kerusakan, distribusi risiko, dan kemampuan mencegah pengulangan dibentuk oleh proses yang lebih panjang. Kondisi hidrologis lahan, penggunaan ruang, keputusan ekonomi, pengawasan, kapasitas penegakan hukum, dan distribusi kekuasaan bekerja melalui jalur yang berbeda, meskipun dapat saling memperkuat.
Perbedaan ini penting. Tidak semua kebakaran mempunyai penyebab yang sama. Tidak semua kegagalan penanganan menunjukkan kelemahan institusi yang identik. Tidak semua pelanggaran membuktikan adanya intervensi kekuasaan. Namun, apabila kebakaran berulang di suatu wilayah, pengulangan itu harus menjadi alasan untuk menyelidiki apakah tindakan pemerintah telah mengubah faktor-faktor yang menghasilkan risiko atau hanya menangani akibatnya.
Empat artikel sebelumnya menyediakan landasan untuk pemeriksaan tersebut. Artikel pertama menempatkan karhutla dalam hubungan antara iklim, ekologi, dan tata kelola. Artikel kedua membahas penguasaan lahan dan insentif ekonomi. Artikel ketiga menyoroti kesenjangan antara deteksi dan tindakan negara. Artikel keempat memeriksa hubungan antara norma hukum, pembuktian, putusan, pelaksanaan, dan keadilan lingkungan.
Artikel penutup ini menyatukan persoalan tersebut ke dalam satu pertanyaan: bagaimana mengubah penanganan karhutla dari rangkaian respons terhadap krisis menjadi sistem pencegahan, pertanggungjawaban, dan pemulihan yang dapat diuji hasilnya?
- Api sebagai Peristiwa, Karhutla sebagai Proses Sosial-Ekologis
Karhutla perlu dipahami melalui hubungan antara kondisi ekologis dan keputusan manusia. Kekeringan, curah hujan, kondisi gambut, tutupan vegetasi, dan angin memengaruhi kemungkinan serta perkembangan kebakaran. Akan tetapi, besarnya dampak juga berkaitan dengan cara lahan dikuasai, dikelola, diawasi, dan digunakan.
Penjelasan yang hanya menekankan faktor alam berisiko mengabaikan peran keputusan manusia. Sebaliknya, penjelasan yang menempatkan seluruh kejadian sebagai hasil kesengajaan manusia juga dapat mengabaikan variasi kondisi ekologis dan keterbatasan bukti. Analisis yang memadai harus menjelaskan bagaimana faktor-faktor tersebut berinteraksi, bukan memilih satu penyebab tunggal untuk seluruh kejadian.
Dalam kerangka ini, kondisi ekologis bukan sekadar latar belakang. Pada lahan gambut, misalnya, kondisi hidrologis memengaruhi tingkat kerentanan terhadap kebakaran. Gangguan terhadap tata air dapat memperbesar kerentanan tersebut, sementara kondisi cuaca dan karakter vegetasi memengaruhi perkembangan api. Hubungan-hubungan ini perlu diperiksa berdasarkan karakteristik wilayah dan data yang tersedia.
Kondisi sosial-ekonomi juga bekerja melalui mekanisme tertentu. Nilai ekonomi lahan, pilihan komoditas, biaya pembukaan lahan, kepastian penguasaan, akses terhadap teknologi, dan kemampuan pengawasan dapat memengaruhi keputusan pelaku. Namun, pengaruh tersebut tidak berarti setiap pelaku menghadapi insentif yang sama atau bahwa keputusan ekonomi selalu menghasilkan tindakan yang identik.
Pertanyaan kebijakannya menjadi lebih spesifik: kondisi apa yang meningkatkan risiko kebakaran di suatu wilayah, keputusan apa yang memperbesar atau mengurangi risiko tersebut, siapa yang memiliki kewenangan mengubah kondisi itu, dan bagaimana perubahan dapat diverifikasi?
Dengan cara ini, karhutla tidak diperlakukan sebagai satu masalah teknis yang dapat diselesaikan melalui penambahan peralatan pemadaman. Ia dipahami sebagai persoalan sosial-ekologis yang membutuhkan intervensi pada beberapa mekanisme sekaligus.
- Penguasaan Lahan dan Distribusi Tanggung Jawab
Kebijakan pencegahan tidak akan efektif apabila tidak memperhatikan hubungan antara penguasaan lahan, kewenangan pengelolaan, dan tanggung jawab atas risiko lingkungan.
Suatu wilayah dapat melibatkan berbagai kategori penguasaan dan penggunaan: kawasan hutan, lahan yang dikelola masyarakat, konsesi usaha, wilayah dengan status administrasi yang berubah, atau kawasan yang hak dan batasnya diperselisihkan. Kategori-kategori itu tidak dapat diperlakukan sebagai keadaan yang seragam. Status hukum, penguasaan faktual, penggunaan aktual, dan kewenangan pengawasan perlu diperiksa secara terpisah.
Pembedaan tersebut menentukan bentuk intervensi. Peta perizinan tidak selalu menggambarkan seluruh penggunaan lahan yang berlangsung di lapangan. Sebaliknya, keberadaan kegiatan di suatu lokasi tidak dengan sendirinya membuktikan pelanggaran atau tanggung jawab atas kebakaran. Data spasial perlu dihubungkan dengan pemeriksaan lapangan, dokumen yang relevan, riwayat kegiatan, dan ketentuan hukum yang berlaku.
Masalah lain muncul ketika manfaat dan risiko terdistribusi secara tidak seimbang. Sebagian pihak dapat memperoleh manfaat ekonomi dari pemanfaatan lahan, sedangkan masyarakat di sekitar wilayah tersebut menghadapi paparan asap, gangguan kesehatan, kehilangan pendapatan, atau hambatan terhadap kegiatan pendidikan. Namun, ketimpangan tersebut perlu ditelusuri secara empiris. Tidak semua kerugian memiliki penyebab yang sama, dan tidak semua pihak yang memperoleh manfaat ekonomi otomatis bertanggung jawab secara hukum atas kebakaran tertentu.
Kebijakan yang adil harus menghubungkan tiga hal: siapa memperoleh kewenangan atau manfaat, siapa mengendalikan aktivitas yang menimbulkan risiko, dan siapa wajib melakukan pencegahan serta pemulihan menurut hukum.
Konsekuensinya, reformasi tata kelola lahan tidak cukup berhenti pada pembaruan peta atau penertiban dokumen. Reformasi juga perlu memperjelas tanggung jawab, mengurangi tumpang tindih kewenangan, memperbaiki keterbukaan informasi, serta memastikan bahwa masyarakat memiliki akses terhadap mekanisme keberatan dan penyelesaian sengketa yang dapat dijalankan.
- Kapasitas Negara Diukur dari Tindakan, Bukan Informasi Semata
Negara modern memiliki semakin banyak sumber informasi tentang risiko lingkungan. Penginderaan jauh, pemetaan digital, prakiraan cuaca, laporan lapangan, dan sistem peringatan dini dapat membantu mengidentifikasi ancaman. Namun, ketersediaan informasi tidak otomatis menghasilkan tindakan yang tepat.
Informasi harus diterima oleh institusi yang berwenang, ditafsirkan dalam konteks yang benar, diterjemahkan menjadi keputusan, dan diikuti tindakan yang dapat dipertanggungjawabkan. Setiap tahap dapat menghadapi kendala berbeda.
Peringatan dini mungkin terlambat diterima oleh pelaksana. Informasi dapat tersedia tanpa penanggung jawab yang jelas. Kewenangan dapat terbagi di antara beberapa lembaga. Sumber daya operasional mungkin tidak memadai. Atau, keputusan yang telah diambil tidak diikuti pemantauan yang cukup untuk mengetahui apakah tindakan tersebut berhasil.
Karena itu, kapasitas negara tidak cukup dinilai dari jumlah sensor, pusat pemantauan, personel, atau laporan yang diproduksi. Semua itu merupakan sumber daya dan keluaran penting, tetapi bukan ukuran lengkap efektivitas.
Ukuran yang lebih substantif mencakup waktu antara deteksi dan verifikasi, waktu antara verifikasi dan tindakan, kesesuaian tindakan dengan tingkat risiko, jangkauan wilayah yang ditangani, serta hasil tindak lanjut. Indikator tersebut perlu disesuaikan dengan kondisi geografis, karakter ancaman, dan jenis tindakan yang dinilai.
Penting pula membedakan keterlambatan yang disebabkan oleh hambatan teknis dari keterlambatan akibat prosedur, koordinasi, atau keputusan administratif. Jika penyebabnya adalah kekurangan personel, solusi yang dibutuhkan berbeda dari keadaan ketika kewenangan saling bertumpang tindih. Jika terdapat indikasi bahwa suatu informasi sengaja diabaikan, pemeriksaan perlu diarahkan pada kronologi, keputusan, dan bukti yang relevan.
Pembedaan penyebab bukan upaya mengurangi kritik terhadap negara. Sebaliknya, hal itu memungkinkan kritik menghasilkan perubahan kelembagaan yang tepat sasaran.
- Memutus Lingkaran Kekuasaan Tanpa Mengubah Dugaan Menjadi Vonis
Istilah lingkaran kekuasaan menggambarkan kemungkinan hubungan berulang antara kepentingan ekonomi, penguasaan sumber daya, keputusan administratif, kelemahan pengawasan, dan hasil penegakan hukum. Lingkaran tersebut dapat bertahan apabila keputusan yang menghasilkan keuntungan tidak diimbangi pertanggungjawaban atas risiko dan kerugian yang ditimbulkan.
Namun, kerangka ini harus digunakan sebagai hipotesis analitis, bukan vonis umum terhadap individu, perusahaan, atau pejabat. Pengulangan kebakaran tidak dengan sendirinya membuktikan intervensi politik. Kegagalan melaksanakan suatu putusan juga tidak otomatis membuktikan adanya perlindungan terhadap pihak tertentu.
Untuk menilai kemungkinan pengaruh kekuasaan, pemeriksaan perlu menelusuri proses pengambilan keputusan dan hasilnya. Apakah prosedur diterapkan secara konsisten? Apakah terdapat perubahan keputusan yang tidak dijelaskan secara memadai? Apakah konflik kepentingan dapat diidentifikasi? Apakah terdapat komunikasi atau dokumen yang menunjukkan campur tangan? Apakah perlakuan terhadap perkara sebanding berbeda tanpa dasar yang dapat dipertanggungjawabkan?
Bukti tersebut harus dinilai bersama penjelasan alternatif. Perbedaan hasil penanganan, misalnya, dapat berkaitan dengan perbedaan fakta, dasar hukum, kekuatan bukti, atau tahapan proses. Kesimpulan tentang penyalahgunaan kewenangan memerlukan bukti yang mendukung kesimpulan itu sendiri.
Meski demikian, ketidaktersediaan bukti tentang intervensi tidak menghapus kebutuhan memperbaiki sistem yang tidak transparan. Prosedur yang tidak menghasilkan catatan keputusan memadai, pengawasan yang tidak memiliki indikator terukur, atau data pelaksanaan yang sulit diperiksa dapat menciptakan ruang bagi keputusan yang tidak akuntabel.
Karena itu, salah satu cara paling konkret memutus lingkaran kekuasaan ialah mengurangi ketergantungan pada diskresi yang tidak terdokumentasi, memperjelas alasan keputusan, membuka informasi yang dapat dipublikasikan, serta memastikan keputusan penting dapat ditinjau melalui mekanisme yang sah.
Reformasi tidak boleh mengasumsikan bahwa semua kegagalan berasal dari konspirasi. Namun, reformasi juga tidak boleh menganggap bahwa keberadaan prosedur formal dengan sendirinya menjamin integritas pelaksanaan.
- Hukum Harus Menghubungkan Pelanggaran dengan Pemulihan
Hukum lingkungan memiliki fungsi yang lebih luas daripada menghukum pelaku setelah kerusakan terjadi. Hukum juga menetapkan kewajiban pencegahan, mengatur pengawasan, memungkinkan tuntutan pertanggungjawaban, dan menyediakan dasar bagi pemulihan sesuai ketentuan yang berlaku.
Persoalannya terletak pada hubungan antartahap. Bukti kebakaran perlu diperiksa untuk menentukan fakta yang relevan. Tanggung jawab harus ditetapkan melalui prosedur yang sesuai. Keputusan yang telah dijatuhkan perlu ditindaklanjuti. Kewajiban pemulihan harus diperiksa pelaksanaannya. Setelah itu, hasilnya perlu dinilai berdasarkan indikator yang sesuai.
Jumlah perkara yang ditangani tidak cukup menjelaskan apakah hukum menghasilkan perubahan. Besarnya sanksi juga tidak otomatis menunjukkan efek jera. Bahkan pelaksanaan pembayaran atau tindakan administratif belum tentu membuktikan bahwa kondisi ekologis telah pulih.
Karena itu, sistem evaluasi perlu membedakan sekurang-kurangnya empat kategori hasil.
Pertama, keluaran penegakan, seperti pemeriksaan, keputusan administratif, perkara yang diajukan, dan putusan yang dijatuhkan.
Kedua, kepatuhan terhadap kewajiban, yaitu apakah tindakan yang diperintahkan benar-benar dilaksanakan sesuai ketentuan.
Ketiga, pemulihan ekologis, yang perlu dinilai melalui indikator relevan, seperti kondisi tata air, tutupan vegetasi, atau indikator lain sesuai ekosistem dan tujuan pemulihan.
Keempat, pengurangan risiko berulang, yang perlu dinilai melalui data kebakaran, kondisi lingkungan, perubahan praktik pengelolaan, serta faktor lain yang memengaruhi kejadian.
Keempat kategori itu saling berhubungan, tetapi tidak dapat dipertukarkan. Peningkatan jumlah pemeriksaan dapat menunjukkan aktivitas penegakan yang lebih tinggi, bukan otomatis penurunan risiko. Pemulihan vegetasi juga tidak selalu berarti seluruh fungsi ekosistem telah kembali. Sementara itu, penurunan jumlah kebakaran pada satu musim tidak cukup untuk membuktikan bahwa reformasi struktural telah berhasil.
Evaluasi perlu memperhatikan rentang waktu, kondisi iklim, karakter wilayah, dan perubahan lain yang dapat memengaruhi hasil. Dengan demikian, klaim keberhasilan tidak hanya didasarkan pada pernyataan lembaga pelaksana, tetapi pada perubahan yang dapat diperiksa.
- Masyarakat Bukan Sekadar Penerima Dampak
Keadilan dalam penanganan karhutla tidak dapat diukur hanya dari kemampuan pemerintah mengendalikan api. Masyarakat yang terpapar asap, kehilangan penghasilan, mengalami gangguan kegiatan belajar, atau menghadapi ancaman terhadap sumber penghidupan perlu ditempatkan sebagai bagian penting dalam penilaian kebijakan.
Dampak tidak tersebar secara merata. Kemampuan menghindari paparan, memperoleh layanan kesehatan, menghentikan sementara kegiatan ekonomi, atau memindahkan keluarga dapat berbeda menurut sumber daya yang dimiliki. Perbedaan ini dapat menyebabkan kelompok tertentu menanggung beban lebih berat, meskipun tingkat paparan dan jenis kerugiannya perlu diperiksa berdasarkan bukti.
Kebijakan perlindungan harus menghubungkan tindakan darurat dengan pemulihan kehidupan. Penyediaan informasi kualitas udara, perlindungan kelompok rentan, dukungan layanan kesehatan, keberlanjutan pendidikan, dan bantuan bagi penghidupan yang terdampak dapat menjadi bagian dari respons sesuai kebutuhan dan kewenangan masing-masing institusi.
Namun, bantuan darurat tidak boleh menggantikan pencegahan. Demikian pula, pemulihan penghidupan tidak boleh digunakan untuk menghindari pemeriksaan tanggung jawab atas kerusakan. Kedua agenda tersebut mempunyai fungsi berbeda dan dapat berjalan bersamaan.
Partisipasi masyarakat juga harus lebih substantif daripada sekadar penyampaian sosialisasi. Masyarakat memerlukan saluran untuk melaporkan risiko, menyampaikan keberatan, mengakses informasi yang relevan, dan memperoleh penjelasan tentang tindak lanjut. Saluran pengaduan baru memiliki nilai apabila laporan dicatat, diperiksa, ditanggapi, dan hasilnya dapat diketahui sesuai ketentuan yang berlaku.
Pengetahuan lokal dapat membantu mengenali perubahan kondisi lahan, pola penggunaan ruang, atau lokasi yang rentan. Akan tetapi, pengetahuan tersebut tetap perlu dihubungkan dengan pemeriksaan teknis ketika keputusan membutuhkan pembuktian tertentu. Integrasi pengetahuan lokal dan keahlian ilmiah bukan berarti semua klaim dianggap setara, melainkan memastikan bahwa sumber informasi yang relevan tidak diabaikan hanya karena berasal dari kelompok yang memiliki kedudukan formal lebih rendah.
- Agenda Reformasi yang Dapat Dievaluasi
Reformasi karhutla harus menghubungkan pencegahan ekologis, tata kelola lahan, respons negara, penegakan hukum, dan perlindungan sosial. Agar tidak berhenti sebagai daftar harapan, setiap agenda memerlukan penanggung jawab, indikator, sumber data, dan jadwal evaluasi.
Pertama, membangun peta risiko yang terhubung dengan kewenangan dan tindakan. Peta tidak cukup menunjukkan lokasi titik api. Informasi risiko perlu dihubungkan dengan kondisi ekologis, penggunaan lahan, tanggung jawab kelembagaan, serta tindakan pencegahan yang telah direncanakan. Data harus diperbarui dan ketidakpastiannya dijelaskan.
Kedua, memperjelas tanggung jawab pencegahan. Setiap wilayah berisiko membutuhkan pembagian kewenangan yang dapat diperiksa. Ketika beberapa institusi memiliki tanggung jawab, mekanisme koordinasi harus menjelaskan siapa mengambil keputusan, siapa melaksanakan tindakan, siapa memantau, dan siapa mengevaluasi hasil.
Ketiga, mengubah sistem peringatan menjadi sistem tindak lanjut. Setiap peringatan yang memenuhi kriteria tertentu perlu memiliki prosedur verifikasi, batas waktu respons yang sesuai, penanggung jawab, dan catatan tindakan. Evaluasi perlu memeriksa bukan hanya apakah peringatan dikeluarkan, tetapi apakah tindakan yang diperlukan dilakukan dan apa hasilnya.
Keempat, membangun pencatatan penegakan hukum sampai tahap pelaksanaan. Data perlu membedakan status penyelidikan, keputusan administratif, proses perdata atau pidana, status putusan, pelaksanaan kewajiban, serta verifikasi pemulihan. Informasi yang dapat dipublikasikan perlu tersedia dalam bentuk yang memungkinkan perbandingan lintas waktu dan wilayah.
Kelima, memastikan pemulihan lingkungan dinilai berdasarkan hasil. Pelaporan kegiatan pemulihan perlu disertai indikator yang sesuai dengan kondisi awal dan tujuan pemulihan. Penilaian harus membedakan selesainya pekerjaan administratif dari perubahan ekologis yang benar-benar terjadi.
Keenam, memperkuat perlindungan dan akses masyarakat. Sistem penanganan perlu menyediakan informasi risiko yang dapat dipahami, saluran pengaduan yang dapat diakses, tindak lanjut yang terdokumentasi, serta dukungan bagi masyarakat yang menghadapi dampak. Distribusi manfaat dan beban kebijakan harus menjadi bagian dari evaluasi.
Ketujuh, menguji konsistensi keputusan dan kemungkinan konflik kepentingan. Keputusan yang berdampak besar terhadap lingkungan perlu memiliki dasar, alasan, dan jejak administrasi yang memadai. Pemeriksaan independen atau mekanisme peninjauan dapat digunakan sesuai kewenangan dan ketentuan hukum ketika terdapat indikasi yang relevan.
Kedelapan, mengevaluasi hasil lintas musim dan wilayah. Penilaian tidak boleh hanya mengandalkan satu periode kebakaran. Perbandingan perlu mempertimbangkan variasi cuaca, karakter ekosistem, perubahan penggunaan lahan, dan faktor lain yang memengaruhi risiko. Tujuannya ialah membedakan perubahan yang berkaitan dengan kebijakan dari perubahan yang mungkin terjadi karena kondisi lain.
Agenda tersebut memerlukan urutan implementasi yang realistis. Sistem pencatatan dan pembagian tanggung jawab dapat menjadi fondasi awal, sedangkan penilaian dampak ekologis membutuhkan indikator, data dasar, dan rentang waktu yang memadai. Ketersediaan sumber daya juga harus diperhitungkan agar tuntutan evaluasi tidak melampaui kemampuan institusi tanpa rencana penguatan yang jelas.
- Bagaimana Keberhasilan Harus Diukur?
Sebuah agenda reformasi kehilangan daya koreksinya apabila keberhasilan hanya ditentukan oleh lembaga yang melaksanakan kebijakan tanpa indikator yang dapat diperiksa dari luar. Karena itu, evaluasi perlu dirancang sejak awal.
Kerangka berikut dapat digunakan sebagai titik awal. Ini adalah usulan desain evaluasi, bukan laporan bahwa seluruh indikator telah tersedia atau telah diterapkan secara nasional.
| Dimensi | Indikator yang perlu diperiksa | Pertanyaan evaluasi |
| Pencegahan ekologis | Kondisi hidrologis dan indikator risiko sesuai ekosistem | Apakah faktor yang meningkatkan kerentanan berubah? |
| Tata kelola lahan | Kejelasan status, penggunaan aktual, dan tanggung jawab | Apakah keputusan pengelolaan menjadi lebih dapat ditelusuri? |
| Respons negara | Waktu verifikasi dan tindak lanjut terhadap peringatan | Apakah informasi menghasilkan tindakan yang tepat? |
| Penegakan hukum | Status perkara, kewajiban, dan pelaksanaan keputusan | Apakah tanggung jawab yang ditetapkan benar-benar ditindaklanjuti? |
| Pemulihan | Perubahan kondisi ekologis sesuai tujuan pemulihan | Apakah hasil pemulihan dapat diverifikasi? |
| Perlindungan sosial | Akses informasi, layanan, pengaduan, dan tindak lanjut | Apakah masyarakat lebih terlindungi dan dapat meminta pertanggungjawaban? |
| Pengurangan risiko | Pola kebakaran dan perubahan faktor penyebab | Apakah risiko berulang berkurang setelah memperhitungkan faktor lain? |
Indikator tersebut perlu disertai definisi operasional. Misalnya, istilah “tindak lanjut” harus menjelaskan tindakan yang dihitung, titik awal pengukuran waktu, dan keadaan yang dianggap selesai. “Pemulihan” harus merujuk pada indikator ekologis yang sesuai, bukan sekadar laporan bahwa suatu kegiatan telah dilakukan. “Penurunan risiko” perlu dibedakan dari penurunan kejadian dalam satu periode yang dipengaruhi kondisi cuaca.
Evaluasi juga perlu memeriksa siapa yang menyediakan data, bagaimana data diverifikasi, serta informasi apa yang belum tersedia. Jika data pelaksanaan putusan tidak lengkap, kesimpulan yang tepat ialah bahwa kemampuan menilai pelaksanaan masih terbatas, bukan bahwa semua putusan gagal dilaksanakan. Jika risiko kebakaran menurun, penyebab penurunan tetap harus diperiksa sebelum keberhasilan dikaitkan sepenuhnya dengan satu kebijakan.
Dengan disiplin tersebut, evaluasi menjadi sarana untuk memperbaiki kebijakan, bukan sekadar membenarkan keputusan yang telah dibuat.
- Reformasi Harus Mengubah Mekanisme, Bukan Hanya Menambah Program
Pemerintah dapat menambah peralatan, memperluas patroli, memperbanyak pelatihan, meningkatkan sosialisasi, atau membentuk tim koordinasi. Setiap tindakan tersebut mungkin diperlukan. Namun, penambahan program tidak selalu berarti perubahan mekanisme yang menghasilkan risiko.
Jika masalah utamanya adalah tanggung jawab yang tidak jelas, penambahan peralatan tidak menyelesaikannya. Jika kewajiban pemulihan tidak dipantau, penambahan jumlah putusan tidak memastikan pemulihan. Jika informasi tersedia tetapi tidak diterjemahkan menjadi tindakan, pengembangan sistem informasi baru belum tentu memperbaiki respons. Jika masyarakat tidak dapat mengetahui tindak lanjut laporan, penambahan saluran pengaduan tanpa mekanisme pemeriksaan hanya memperluas pintu masuk tanpa menjamin penyelesaian.
Reformasi yang efektif harus dimulai dengan diagnosis: mekanisme apa yang gagal, bukti apa yang mendukung diagnosis tersebut, dan perubahan apa yang dapat memperbaikinya?
Setelah itu, pelaksanaan perlu diuji. Apakah prosedur baru mengurangi keterlambatan? Apakah pembagian kewenangan memperjelas penanggung jawab? Apakah pencatatan perkara meningkatkan keterlacakan? Apakah pengawasan lanjutan meningkatkan kepatuhan? Apakah pemulihan menghasilkan perubahan ekologis yang sesuai dengan tujuannya?
Pertanyaan tersebut menempatkan kebijakan sebagai sesuatu yang dapat diperiksa dan diperbaiki. Kebijakan bukan pernyataan niat yang dianggap berhasil karena telah diumumkan, melainkan rangkaian tindakan yang hasilnya harus dinilai.
Di sinilah makna substantif memutus lingkaran kekuasaan. Perubahan tidak cukup berupa pergantian pejabat, slogan baru, atau penambahan struktur organisasi. Perubahan harus memperbaiki hubungan antara kewenangan, informasi, insentif, tanggung jawab, dan konsekuensi.
Penutup: Menghentikan Pengulangan, Memulihkan Masa Depan
Karhutla memperlihatkan bahwa kemampuan menangani krisis dan kemampuan mengubah keadaan yang menghasilkan krisis merupakan dua hal berbeda. Pemadaman dapat mengendalikan api yang sedang berlangsung, tetapi pencegahan membutuhkan perubahan kondisi ekologis dan praktik pengelolaan. Deteksi dapat menghasilkan informasi, tetapi perlindungan memerlukan tindakan. Peraturan dapat menetapkan kewajiban, tetapi keadilan membutuhkan pembuktian, pelaksanaan, dan pemulihan. Bantuan dapat meringankan penderitaan, tetapi keadilan sosial juga menuntut pengurangan risiko dan pertanggungjawaban yang layak.
Tidak satu pun dari hubungan tersebut dapat dianggap otomatis. Masing-masing membutuhkan mekanisme yang jelas, institusi yang mampu bertindak, data yang dapat diperiksa, dan evaluasi yang memperhatikan batas bukti.
Karena itu, reformasi karhutla harus bergerak pada tiga cakrawala waktu. Dalam jangka pendek, prioritasnya ialah melindungi masyarakat, merespons risiko yang terdeteksi, dan memastikan koordinasi operasional berjalan. Dalam jangka menengah, perhatian harus diarahkan pada penguatan pengawasan, keterlacakan keputusan, pelaksanaan kewajiban hukum, serta pemulihan lingkungan. Dalam jangka panjang, perubahan perlu menyentuh tata kelola lahan, insentif ekonomi, kapasitas institusi, dan distribusi tanggung jawab atas risiko ekologis.
Ketiga cakrawala tersebut bukan pilihan yang saling menggantikan. Perlindungan darurat tidak boleh menunggu reformasi struktural selesai. Sebaliknya, keberhasilan menangani satu musim kebakaran tidak boleh menjadi alasan menunda perubahan yang diperlukan untuk mengurangi risiko pada musim berikutnya.
Demikian pula, kritik terhadap kekuasaan harus tetap berpegang pada bukti. Tidak setiap kegagalan membuktikan intervensi politik, tetapi setiap kegagalan yang berulang layak diperiksa secara serius. Tidak setiap pihak yang memiliki kepentingan ekonomi bertanggung jawab atas kebakaran tertentu, tetapi setiap tanggung jawab yang ditetapkan oleh hukum harus dapat dilacak pelaksanaannya. Tidak setiap penurunan jumlah kebakaran membuktikan reformasi berhasil, tetapi setiap kebijakan perlu dinilai berdasarkan kontribusinya terhadap perubahan yang dapat diamati.
Ukuran keberhasilan penanganan karhutla bukan hanya seberapa cepat negara memadamkan api, melainkan seberapa jauh negara mengurangi kondisi yang memungkinkan api berulang, memastikan pertanggungjawaban berjalan, memulihkan lingkungan, dan melindungi masyarakat dari kerugian yang tidak semestinya mereka tanggung.
Dari titik api menuju lingkaran kekuasaan, jalan reformasi tidak dapat ditempuh hanya dengan memperbaiki respons di ujung proses. Ia harus menelusuri seluruh hubungan yang menghubungkan kondisi ekologis, keputusan ekonomi, kewenangan publik, pelaksanaan hukum, dan distribusi dampak.
Apabila hubungan tersebut dapat diperiksa, kelemahan dapat diidentifikasi. Apabila kelemahan dapat diidentifikasi, intervensi dapat diarahkan. Apabila intervensi dilaksanakan dan hasilnya dievaluasi secara terbuka, kebijakan memperoleh kesempatan untuk belajar dari kegagalannya sendiri.
Tujuan akhirnya bukan sekadar menghadirkan negara ketika api telah menyala. Tujuannya ialah membangun tata kelola yang mampu mencegah risiko, bertindak sebelum kerusakan meluas, menetapkan tanggung jawab berdasarkan bukti, memulihkan ekosistem, dan memastikan masyarakat tidak terus-menerus membayar harga dari kegagalan yang dapat dicegah.
Karhutla harus berhenti menjadi krisis yang berulang dan berubah menjadi pelajaran yang benar-benar mengubah tata kelola. Di situlah peralihan dari pemadaman menuju keadilan ekologis memperoleh maknanya.
